Durante las últimas dos décadas, la ciudad más grande de Cascadia ha planificado su crecimiento de acuerdo con la llamada “estrategia de aldea urbana” que orienta las nuevas viviendas, principalmente en forma de edificios de apartamentos, hacia centros comerciales de uso mixto con buen tránsito. Al mismo tiempo, la política conspira para dejar intactos los barrios de casas unifamiliares de Seattle: “zonas unifamiliares”, en el lenguaje de los planificadores.
Cuando Seattle se embarcó en la estrategia de aldea urbana a mediados de la década de 1990, algunos residentes se opusieron a los cambios y los líderes de la ciudad se comprometieron a subvertir el principio básico de que dentro de los centros de crecimiento designados se permitirían muchas más viviendas. En cambio, la ciudad dejó franjas de terrenos de aldeas urbanas (lugares que se benefician de la inversión pública en transporte público, parques, centros comunitarios y otras comodidades) bajo las estrictas limitaciones de la zonificación unifamiliar.
Reconociendo la barrera a las opciones de vivienda que dejó este legado, la Agenda de Asequibilidad y Habitabilidad de la Vivienda (HALA, por sus siglas en inglés) de 2015 de Seattle recomendó completar los asuntos pendientes de la década de 1990. Pidió cambiar todas las zonas unifamiliares ubicadas dentro de pueblos urbanos a una zonificación que sea realmente urbana, es decir, que permita muchas viviendas. El Ayuntamiento de Seattle está considerando actualmente una propuesta que pretende lograrlo. «Mejoraría la zona» del 6 por ciento de las abundantes tierras unifamiliares de la ciudad. (La zonificación unifamiliar cubre actualmente más de la mitad de la ciudad).
Hace mucho que debería haberse puesto fin a la zonificación unifamiliar en los nodos de crecimiento designados de Seattle. La justificación para hacerlo es particularmente acuciante hoy, cuando la ciudad está absorbiendo a más recién llegados que nunca en su historia, cuando está paralizada por una escasez intensa y cada vez mayor de viviendas, y cuando está tratando de dejar de utilizar combustibles fósiles agrupando su crecimiento en torno a centros de transporte público y peatonales. Desafortunadamente, el plan propuesto por la ciudad para hacer realidad esa visión es una medida a medias decepcionante y podría decirse que no vale el intenso esfuerzo político que se está llevando a cabo actualmente para lograr su adopción.
En general, la rezonificación propuesta produciría una cantidad trivial de viviendas nuevas: probablemente no más en toda la ciudad anualmente que las que se encuentran en dos típicos edificios de apartamentos de media altura. Casi dos tercios de los terrenos unifamiliares mejorados se convertirían a zonificación de “lotes pequeños residenciales” (RSL), una clasificación que apenas afloja la prohibición del statu quo de viviendas apropiadas para un vecindario urbano de uso mixto y rico en transporte público. Considerar:
- RSL permite dos viviendas principales en un lote de tamaño típico, es decir, un dúplex, en lugar de una. Pero en muchos casos, no es posible construir dos. En cualquier caso, los dúplex no constituyen un “pueblo urbano”.
- En lotes más pequeños, sería drásticamente reducir los metros cuadrados permitidos de vivienda de los permitidos en zonas unifamiliares.
- El límite propuesto sobre unidades de vivienda accesorias en RSL podría terminar haciendo que las “zonas superiores” de RSL reduzcan no solo los metros cuadrados sino también la cantidad de viviendas permitidas.
- La construcción de viviendas en RSL estaría sujeta a tarifas de Asequibilidad de Vivienda Obligatoria (MHA, por sus siglas en inglés) que socavarían la intención de la ciudad de que RSL produzca «viviendas que pueden ser más asequibles que las viviendas disponibles en zonas unifamiliares».
- Debido a que RSL puede reducir el tamaño permitido (y por lo tanto el valor) de las viviendas que se pueden construir, crearía un pantano de ambigüedad legal en torno al programa MHA de la ciudad, lo que provocaría demandas y paralizaría la construcción de viviendas.
En resumen, las zonas ascendentes unifamiliares propuestas por Seattle son una buena idea, pero están mal implementadas según el borrador actual ante el concejo municipal. En este artículo exploraré por qué la estrategia puede ser contraproducente, con especial atención a la zonificación RSL, y sugeriré formas de mejorar la propuesta: lecciones potenciales para ciudades prósperas en Cascadia y América del Norte.
Cambio radical unifamiliar
Mi colega Margaret Morales documentó cómo el alcance de la zonificación unifamiliar se ha expandido constantemente desde que Seattle la adoptó por primera vez en 1923. La estrategia de aldea urbana de la ciudad, implementada en la década de 1990, consolidó aún más la primacía de la zonificación unifamiliar al limitar la mayor parte de la zonificación multifamiliar a centros designados. La intención constante de la ciudad no podría ser más clara: el Plan Integral de Seattle de 2005, por ejemplo, consagró el objetivo de “preservar y proteger los vecindarios unifamiliares de baja densidad”.
Y ha funcionado: en 2017, alrededor del 88 por ciento de las casas nuevas construidas en Seattle se ubicaron en el 16 por ciento del terreno de la ciudad que está situado en centros urbanos y pueblos designados. La escasez de viviendas nuevas en zonas unifamiliares ayuda a explicar por qué gran parte de los terrenos unifamiliares de Seattle en realidad han perdido población desde 1970.
El plan HALA de 2015 significó un cambio radical en la política de uso de la tierra en Seattle. La propuesta de mayor alcance del plan (permitir viviendas múltiples en lotes unifamiliares siempre que la envolvente general del edificio no fuera mayor de lo ya permitido) habría supuesto un retorno al patrón anterior de dúplex, triplex y otras pequeñas viviendas multifamiliares. Esa propuesta no sobrevivió a la polémica que desató su anuncio. Pero la ciudad está avanzando con una recomendación de HALA menos ambiciosa: aumentar la zonificación de todos los terrenos unifamiliares que se encuentran dentro de áreas de crecimiento designadas (oficialmente llamadas centros urbanos o aldeas urbanas, según su tamaño).
Mapa de la aldea urbana de Crown Hill en Seattle. Amarillo pálido = zonificación unifamiliar; amarillo oscuro = uso mixto de tiro medio; marrón = tiro bajo; rojo = comercial; La línea negra discontinua está a 10 minutos a pie desde la parada de transporte público. Fuente del mapa: Ciudad de Seattle.
Completar la estrategia de aldea urbana
A mediados de la década de 1990, al establecer las nuevas aldeas urbanas y su zonificación, los líderes de la ciudad cedieron ante la oposición de los residentes que no querían más opciones de vivienda en sus vecindarios. El plan diluido resultante dejó a muchas aldeas urbanas con franjas y parches congelados en zonificaciones unifamiliares, lo que contradice la estrategia de la ciudad de concentrar nuevas viviendas cerca de nuevos servicios públicos, como mejores transportes, parques y centros comunitarios.
Por ejemplo, el mapa de arriba muestra el pueblo urbano de Crown Hill, a unas ocho millas al noroeste del centro de Seattle. La línea negra sólida marca el límite del pueblo urbano. El amarillo pálido indica zonificación unifamiliar y las áreas de color amarillo oscuro, marrón y rojo son zonas multifamiliares. Como se muestra en el mapa interactivo aquí (haga clic en “mapa alternativo preferido” y navegue hasta Crown Hill), el plan de la ciudad mejoraría toda la zonificación unifamiliar dentro de la aldea urbana de Crown Hill.
La zona superior unifamiliar propuesta
Los planificadores de Seattle incluyeron las zonas ascendentes unifamiliares como parte del esquema de Asequibilidad de Vivienda Obligatoria (MHA) de la ciudad para combinar los requisitos de asequibilidad con las zonas ascendentes multifamiliares en toda la ciudad. La propuesta mejoraría la zonificación de 1,248 acres de lotes unifamiliares en y cerca de pueblos y centros urbanos, alrededor del 6 por ciento del total de 21,000 acres de terrenos unifamiliares de la ciudad.
De esta porción de tierra unifamiliar que se rezonificará, el 62 por ciento (768 acres) cambiaría a la zonificación de “Lote residencial pequeño” (RSL), lo que traerá un aumento sorprendentemente pequeño en las opciones de vivienda, como explico a continuación. Alrededor del 38 por ciento (471 acres) se convertirían en zonas de “baja altura”, un aumento más sólido en las opciones de vivienda que permite casas adosadas, casas en hilera y apartamentos pequeños, pero que aún es bastante modesto considerando que todas las áreas en cuestión se encuentran en pueblos y centros urbanos designados donde los edificios de mediana altura suelen ser la norma. El 0,7 por ciento restante (9 acres) se convertiría en zonificación de media altura y permitiría apartamentos en el rango de cuatro a ocho pisos.
Bocetos de los tipos de viviendas permitidos en la zona RSL propuesta de Seattle. Imagen de ZGF para la ciudad de Seattle.
La nueva zona RSL
Seattle definió la zonificación RSL hace más de 20 años, pero hasta ahora sólo ha asignado siete acres a la categoría. Según la definición de la ciudad, RSL «permite el desarrollo de viviendas independientes más pequeñas que pueden ser más asequibles que las viviendas disponibles en zonas unifamiliares». RSL es como un medio paso entre la zonificación unifamiliar y la de poca altura.
Modificada para el programa MHA, la nueva zonificación RSL propuesta permite casas independientes, cabañas, casas adosadas y pisos apilados. El resultado más común en RSL probablemente sería una nueva casa pequeña en venta construida detrás de una casa existente. Los parámetros que rigen la construcción de viviendas en RSL y zonas unifamiliares se dan en el apéndice. La construcción de viviendas en las nuevas zonas RSL de Seattle estaría sujeta a los requisitos de la MHA, ya sea la inclusión de unidades con precios por debajo del mercado o el pago de una tarifa en lugar de un fondo de vivienda asequible de la ciudad.
La propuesta de la ciudad de convertir las viviendas unifamiliares en RSL, con sus numerosas variaciones, minucias e innumerables escenarios posibles sobre el terreno, es mucho para digerir. Vayamos al grano y expliquemos los principales problemas de la propuesta RSL y proporcionemos una lista de sugerencias sobre cómo solucionarlos.
Los 768 acres de la zona ascendente de RSL probablemente producirían alrededor de 1202 viviendas en 20 años, apenas 60 por año.
En teoría, la zonificación de viviendas unifamiliares a RSL aumenta la densidad permitida de viviendas principales en un factor de 2,5, en promedio. Los planificadores de Seattle estimaron que, en el mundo real, sin embargo, la rezonificación del RSL aumentaría la “capacidad de crecimiento de la vivienda” en aproximadamente la mitad. Para el paquete completo de rezonas de la MHA, proyectaron que en 20 años aproximadamente una cuarta parte de la capacidad de crecimiento se utilizaría para viviendas nuevas. Apliqué esa misma proporción para llegar a una ganancia neta de 1,202 viviendas durante 20 años para la rezona RSL propuesta, equivalente a 60 viviendas nuevas al año. (Para obtener detalles sobre esta estimación, consulte el apéndice).
Para toda la rezonificación unifamiliar propuesta, aplicando esos mismos supuestos de la ciudad se obtienen 5,634 viviendas construidas en 20 años, o 282 por año. En comparación con RSL, la porción del terreno rezonificada como de poca altura produciría alrededor de 3,5 veces más capacidad para viviendas (aproximadamente seis veces más viviendas por acre).
Para poner estas cifras en perspectiva, dos edificios de apartamentos típicos de media altura proporcionan aproximadamente la misma cantidad de viviendas que la ganancia anual estimada de toda la rezona unifamiliar. En Seattle desde 2013, los constructores de viviendas han completado más de 6.000 nuevos apartamentos al año, con un récord de 8.753 en 2017. En otras palabras, las proyecciones de crecimiento de la rezonificación unifamiliar son casi insignificantes en el panorama general.
La rezonificación de viviendas unifamiliares a RSL reduciría en muchos casos los metros cuadrados legales de vivienda.
En Seattle, un lote de construcción típico en vecindarios unifamiliares tiene 5,000 pies cuadrados (pies cuadrados), pero los tamaños varían. En parcelas de menos de 3700 pies2, la zonificación RSL permite solo una casa, limitada en tamaño a 2200 pies2 de espacio de piso. En el mismo lote, la zonificación unifamiliar actualmente permite una casa de tres pisos de hasta 3,885 pies2, por lo que una rezonificación de unifamiliar a RSL reduciría el espacio habitable interior en un 43 por ciento. Aproximadamente 900 de los 6,100 lotes que la ciudad ha propuesto convertir de unifamiliares a RSL tienen 3,700 pies cuadrados o menos.
En un lote de 5000 pies2, RSL restringe el espacio total de piso a 3750 pies2, dividido entre dos unidades separadas. En el mismo lote en la zona unifamiliar existente, una casa de tres pisos podría alcanzar un máximo de 5,250 pies cuadrados (aunque en la práctica es raro que las casas nuevas se acerquen a ese máximo). Claramente, la “zona ascendente” de RSL es en muchos casos en realidad una zona descendente, y este hecho tiene implicaciones problemáticas para el programa MHA, como veremos…