Houston no tiene zonificación. Como ya he escrito anteriormente aquí en el blog, esto no significa tanto como se podría pensar. Claro, el gobierno municipal de Houston no segrega usos ni regula expresamente las densidades. Pero como ha documentado mi colega de , Michael Lewyn, los funcionarios de la ciudad sí regulan el tamaño de los lotes, los retrocesos y los requisitos de estacionamiento. También imponen restricciones a las escrituras privadas, que afectan a muchos de los barrios residenciales de la ciudad.
Una restricción de escritura es un acuerdo legal entre vecinos sobre cómo pueden y no pueden usar su propiedad. En la mayoría de las ciudades, las restricciones a las escrituras son puramente privadas y, a menudo, bastante marginales, lo que añade reglas además de la zonificación que los propietarios deben seguir. Pero en Houston, las restricciones de escritura hacen la mayor parte del trabajo pesado que normalmente cubre la zonificación, incluida la delineación de usos permitidos y estándares de diseño. Cada vez que señalo que Houston tiene regulaciones de uso de suelo relativamente ligeras (y está disfrutando de sus beneficios), la gente suele responder que las restricciones sobre títulos de propiedad de la ciudad son básicamente zonificación. Esto no podría estar más lejos de la verdad.
Antes de pasar a las diferencias esenciales, vale la pena observar primero cómo las restricciones de escritura de Houston son como la zonificación de cualquier otra ciudad. Primero, al igual que la zonificación, las restricciones de escrituración de Houston están diseñadas casi universalmente para apuntalar los valores de las casas unifamiliares. A pesar de la débil evidencia de una conexión entre la segregación de uso y los valores de propiedad, esta justificación para la zonificación se remonta a las raíces del programa en la década de 1920. Muchos de los vecindarios residenciales más bonitos de Houston, como River Oaks y Tanglewood, siguen esta línea de pensamiento, imponiendo estrictas restricciones de escritura a los residentes que se parecen mucho a vecindarios zonificados en municipios cercanos como Bellaire y Jersey Village.
En segundo lugar, tanto las restricciones de zonificación como de escrituración de Houston son impuestas por funcionarios del gobierno a expensas de los contribuyentes. En la mayoría de las demás ciudades, las restricciones sobre las escrituras son supervisadas y aplicadas por un grupo privado, como una asociación de propietarios, y financian su cumplimiento a través de las tarifas requeridas por la Asociación de Propietarios. Pero a raíz del fallido referéndum de 1962 para adoptar la zonificación, la legislatura del estado de Texas otorgó a Houston el derecho de hacer cumplir públicamente las restricciones a los títulos de propiedad. Esto significa que los contribuyentes de Houston pagan la cuenta para hacer cumplir las reglas privadas con respecto a todo, desde el uso de la tierra hasta el tamaño de los lotes. En 2003, estas reglas se ampliaron para permitir que la ciudad hiciera cumplir restricciones relacionadas con cuestiones menores como el paisajismo y la arquitectura. En la práctica, esto se parece mucho a una zonificación.
Más allá de estas similitudes superficiales, las restricciones de escritura se diferencian de la zonificación en al menos tres aspectos cruciales. Primero, las restricciones de escritura no se aplican a toda la ciudad. En un artículo de 1972, en su fantástico estudio sobre las regulaciones de uso de la tierra de Houston, Bernard Siegan estima que no más del 25 por ciento de la ciudad está cubierta por restricciones de escritura. Teddy Kapur, escribiendo 30 años después, sugiere un porcentaje similar. No tenemos una forma real de verificar estas estimaciones, ya que las restricciones de escritura no se compilan en ningún tipo de formato GIS disponible públicamente, pero esto generalmente concuerda con otras estimaciones que circulan por ahí. Esto se compara con la zonificación, que regula el 100 por ciento del suelo urbano, independientemente de las necesidades o preferencias de los usuarios locales del suelo.
Cuando existen restricciones de escritura, se aplican casi exclusivamente a vecindarios residenciales unifamiliares. Las áreas industriales y las casas adosadas sólo ocasionalmente están sujetas a restricciones de escritura, y los corredores comerciales y los vecindarios multifamiliares casi nunca están sujetos a ellas. Las tierras baldías y las tierras agrícolas casi nunca están sujetas a restricciones de escritura, lo que significa que, a diferencia de las ciudades zonificadas, estas tierras son libres de desarrollarse según el uso y la forma más demandados en ese momento y lugar en particular. En la mayoría de las ciudades zonificadas, los acres de tierra baldía están subutilizados porque están divididos en zonas para usos antieconómicos. Esta diferencia es importante, ya que significa que los responsables de las políticas no tienen que hacer conjeturas (casi con seguridad erróneas) sobre el uso y la densidad óptimos para todos los lotes a lo largo de todo el tiempo. Todo esto en conjunto significa que casi las tres cuartas partes del paisaje urbano de Houston no está sujeto a nada remotamente parecido a una zonificación y es libre de cambiar y adaptarse con el tiempo.
En segundo lugar, las restricciones sobre escrituras son diseñadas e implementadas inicialmente por personas con la información y los incentivos para implementar las regulaciones correctas. La regulación del uso de la tierra es, en esencia, un problema de conocimiento: ¿cómo regulamos, en qué medida y dónde? A diferencia de las comisiones de zonificación o de los planificadores que normalmente se encargan de redactar ordenanzas de zonificación, los promotores residenciales que normalmente elaboran restricciones de escritura tienen una señal clara e inmediata sobre la conveniencia de sus restricciones de escritura y un fuerte incentivo para hacerlas bien a pesar de los aumentos y caídas de los valores de las propiedades. Los desarrolladores que elaboren restricciones de escritura en condiciones competitivas regularán arriba a el objetivo de maximizar el valor de las propiedades y no más. Para citar a Siegan:
El terrateniente que, en efecto, se involucra en prácticas excluyentes de uso de la tierra al restringir cantidades «excesivas» de tierra corre el riesgo de sufrir las sanciones económicas del mercado privado, un peligro que nunca enfrentaron los legisladores locales. (79)
Es decir, si se implementa muy poca regulación privada, sus casas se venderán por menos, ya que los posibles compradores no están seguros de poder disfrutar de las comodidades (por ejemplo, el carácter de comunidad puramente residencial) que prefieren. Por otro lado, si se implementa demasiada regulación privada, sus casas se venderán por menos, ya que los posibles compradores se verán obligados a producir en exceso ciertos bienes públicos (por ejemplo, paisajismo, estándares de diseño) o no podrán usar su propiedad como quisieran (por ejemplo, como negocios desde el hogar). Por lo tanto, el mercado disciplina las restricciones de escritura de una manera que casi nunca lo hace la zonificación, ya que comprar entre vecindarios es mucho más fácil que comprar entre municipios enteros.
Estas presiones del mercado conducen a al menos dos resultados interesantes que distinguen las restricciones de escrituración de la zonificación: primero, ciertas regulaciones excluyentes que son la norma en las ciudades zonificadas (por ejemplo, tamaños mínimos de lotes de un acre) son relativamente inauditas en Houston, ya que harían casi imposible que los desarrolladores residenciales superen las ofertas de otros usuarios de la tierra. En segundo lugar, incluso entre vecindarios residenciales unifamiliares, la forma y el rigor de las restricciones a los títulos de propiedad pueden variar según los ingresos y otros factores, lo que refleja el hecho obvio de que diferentes grupos de personas pueden tener diferentes preferencias respecto de cuán estrictamente (y de qué manera) debe regularse su vecindario. Esto conduce a una increíble diversidad entre los vecindarios con escrituras restringidas de Houston, muy lejos del distrito de zonificación estándar “R-1”.
En tercer y último lugar, las restricciones a los títulos de propiedad pueden adaptarse, y de hecho lo hacen, a las condiciones cambiantes del mercado a lo largo del tiempo. Una ordenanza de zonificación típica tiene más de 40 años. Es cierto que la zonificación puede cambiar mediante mecanismos como rezonificaciones o variaciones, pero estos son a propósito y con frecuencia arbitrarios, y rara vez cambian la regulación para un área entera de la ciudad, y mucho menos para los vecindarios residenciales unifamiliares. Las reescrituras completas de zonificación son engorrosas y polémicas. Son poco frecuentes, e incluso cuando ocurren, los formuladores de políticas detestan cambiar fundamentalmente las reglas de cualquier vecindario en particular por temor a agitar a los defensores vocales de las mismas. status quotemerosos irracionalmente de que cualquier cambio oficial de zonificación destruya el valor de sus viviendas. Uno de mis profesores de planificación bromeó una vez: «Dos cosas sobrevivirán al apocalipsis: las cucarachas y la zonificación unifamiliar».
Compare eso con las restricciones de escritura de Houston, que casi siempre incorporan fechas de vencimiento, después de las cuales las restricciones deben ser aprobadas por una mayoría de residentes cada 10 años aproximadamente, dependiendo de los términos de la escritura. En estos intervalos, los residentes pueden dejar que las restricciones expiren, y en ocasiones lo hacen, lo que permite que los vecindarios unifamiliares incorporen casas adosadas, apartamentos y pequeñas empresas. Sin embargo, como señala Kapur, los residentes suelen utilizar estos intervalos como una oportunidad para reconfigurar la escritura para reflejar las condiciones cambiantes del mercado. Particularmente en los vecindarios más antiguos dentro del circuito 610, donde los términos originales de las restricciones de escritura a menudo han expirado hace mucho tiempo, los residentes se reúnen regularmente para debatir y discutir cómo creen que su comunidad debería ser regulada como parte del proceso de reaprobación, reuniéndose como iguales con relativamente poco control del proceso desde arriba. Esto lleva a la de facto la zonificación de vecindarios residenciales unifamiliares de alta demanda en Houston con una frecuencia sorprendente, un resultado impensable en la mayoría de las ciudades zonificadas.
Fuera de estos intervalos oficiales regulares, las restricciones a las escrituras también desaparecen extraoficialmente, ya sea porque se acumulan infracciones sin abordar o porque los residentes se olvidan de volver a aprobar las escrituras. Esta desaparición de las regulaciones de antaño puede suceder, y a menudo sucede, en Houston, permitiendo que los vecindarios residenciales que antes eran unifamiliares se transformen gradualmente en vecindarios urbanos de uso mixto. Una vez más, esto es casi inimaginable en cualquier ciudad zonificada, donde las regulaciones más antiguas que usted o yo todavía están vigentes y se aplican plenamente, independientemente de cuánto haya cambiado el vecindario en cuestión.
No se equivoquen: la aplicación pública de la ley actúa como un subsidio artificial para las restricciones de escrituras en Houston, produciendo casi con certeza escrituras que son más extensas y duraderas de lo que podrían ser en condiciones de mercado. Sin embargo, incluso teniendo en cuenta este pequeño asterisco, está claro que el sistema de regulación de tierras cuasi privadas de Houston es muy diferente (y en ciertos aspectos clave mucho mejor) que la zonificación.
Siegan concluye su discusión sobre este tema señalando perspicazmente que la zonificación intenta implícitamente responder a dos muy preguntas difíciles:
- ¿Cuál es el alcance de la protección a la que tienen derecho los propietarios?
- ¿Qué poderes deberían tener los residentes existentes para excluir a otras personas y cosas del municipio?
La zonificación aborda estas cuestiones mediante un proceso político opaco en el que ciertos intereses especiales privilegiados –es decir, los propietarios de viviendas– pueden imponer sus preferencias particulares a lo largo de todos los tiempos. Las restricciones de escrituración de Houston, por otro lado, redescubren constantemente las respuestas a estas preguntas. Todo vuelve a las preferencias de los consumidores: si los consumidores desean cosas como lotes grandes y amplio estacionamiento fuera de la vía pública y están dispuestos a pagar más por el terreno adicional, los desarrolladores responderán ofreciendo ofertas por el terreno e implementando estrictas restricciones en los títulos de propiedad. Si no quieren estas restricciones o no están dispuestos a pagar más por ellas, los desarrolladores aún podrían construir las casas pero con restricciones de escritura que permitan lotes más pequeños, mayor cobertura de lotes o ciertos usos comerciales complementarios.
De esta manera, el proceso de identificación de la combinación óptima de regulación del uso de la tierra es un proceso de descubrimiento dinámico, sujeto a cambios continuos en las condiciones locales. A medida que los costos de la estasis de zonificación en ciudades como San Francisco se vuelven más claros, el valor de comprender el sistema dinámico único de restricciones de escritura de Houston no hace más que aumentar.
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Esto no debe malinterpretarse como una regla antiplanificación (o antiplanificación). Como he escrito aquí en el blog, los planificadores son muy buenos en muchas cosas y merecen más respeto en estos ámbitos. Dicho eso,…