por Samuel R. Staley
Antes del siglo XX, las disputas sobre el uso de la tierra y la vivienda se resolvían en gran medida a través de los tribunales utilizando el principio de molestia del derecho consuetudinario. En esencia, si su vecino construye un edificio, una fábrica o una casa en su propiedad de manera que cree un daño medible y tangiblelos tribunales podrían intervenir en nombre de un demandante para exigir una compensación o detener la acción. Este enfoque a favor de los derechos de propiedad maximizó la libertad y minimizó la capacidad de los ciudadanos y funcionarios electos para politizar el proceso de desarrollo.
Esto cambió con el movimiento progresista. A partir de finales del siglo XIX, los progresistas sostuvieron que el gobierno debería volverse más profesional. En lugar de ser limitado, el gobierno debería utilizar sus recursos para perseguir el “interés público”, definido vagamente como cualquier cosa que el público en general decidiera a través de procesos democráticos era el alcance adecuado del gobierno. Las legislaturas y, por extensión, las comisiones municipales compuestas por ciudadanos electos establecerían políticas y objetivos, mientras que un grupo de profesionales capacitados utilizaría las técnicas de gestión científica para implementar políticas. Uno de los principales progresistas de la época, Woodrow Wilson, se mostró escéptico sobre el valor de órganos electos como el Congreso porque interferían con la gestión científica del gobierno.
Si bien muchos en el siglo XXI podrían verse tentados a descartar esta visión del gobierno de interés público (de hecho, ha surgido toda una subdisciplina académica, Public Choice, para demostrar las debilidades de los gobiernos y explorar el “fracaso gubernamental”), las ideas progresistas tenían mucho atractivo a principios del siglo XX. Además de las preocupaciones nacionales sobre industrias como la del petróleo, el acero y los ferrocarriles, los gobiernos locales estaban plagados de corrupción, despilfarro e ineficiencia. Se pensaba que las reformas, como la forma de gobierno de administrador municipal, los exámenes para el servicio civil y, en algunos casos, incluso la propiedad municipal de los servicios públicos, proporcionarían más transparencia y rendición de cuentas que los tiempos cargados de clientelismo de los jefes políticos. (Hoy en día, la propiedad municipal está asociada con costos más altos, menos transparencia y poca rendición de cuentas).
El movimiento progresista, sin embargo, tenía otro lado más oscuro que terminaría siendo mucho más importante para comprender la aceptación generalizada y la persistencia de la regulación gubernamental del uso de la tierra: el control social. Jonah Goldberg señala en su historia política contemporánea: Fascismo liberalque el movimiento progresista era también un movimiento social. El surgimiento de la Prohibición y las restricciones a la inmigración al mismo tiempo (durante las presidencias de Theodore Roosevelt, William Howard Taft y Wilson) no fue una coincidencia. El gobierno no sólo podía profesionalizar el servicio público, sino que los progresistas creían que también debía moldear a la comunidad según normas y objetivos sociales “progresistas” (decididos colectivamente).
Este clima político proporcionó el contexto para la zonificación y ayuda a explicar el rápido aumento de la zonificación y la planificación urbana en general en todo Estados Unidos. La historia de la planificación convencional tiende a minimizar las razones políticas por las que la zonificación fue ampliamente aceptada, considerando la planificación urbana como una aplicación de un enfoque más científico y racional al desarrollo del suelo. En lugar de dejar que los mercados privados decidan qué viviendas deberían construirse, a qué alturas, con qué densidades y dónde, la “comunidad” decidiría mediante una combinación de elección democrática (funcionarios electos desarrollando y aprobando un plan y código de zonificación) con planificación profesional y aplicación del código. Lo ideal sería que el código de zonificación estuviera vinculado a un plan integral central, que establecería la “visión” de la comunidad. La zonificación se utilizaría para implementar el plan.
Es importante destacar que la zonificación era una alternativa progresista al enfoque más tradicional (y convencional) basado en las molestias. El primer código de zonificación, por ejemplo, intentó abordar los impactos indirectos del desarrollo inmobiliario (externalidades) mediante la segregación de usos de la tierra. El proverbial matadero del barrio residencial no era un mito; Estas yuxtaposiciones de usos “nocivos” eran comunes en sociedades y comunidades de baja riqueza y movilidad. A medida que aumentaron los ingresos, los hogares más ricos tendieron a mudarse a vecindarios más saludables y seguros; Los ingresos permitieron una mayor movilidad: primero con caballos y carruajes, luego con carritos eléctricos y tirados por caballos, y finalmente con el automóvil. Los que quedaron atrás se vieron obligados a recurrir a los tribunales (lo que requirió dinero, tiempo y experiencia) para organizar argumentos y ganar casos. La zonificación era una alternativa que prometía menores costos y coherencia con los objetivos sociales establecidos a nivel municipal a través de la gestión científica de la tierra.
Pero la aceptación de la zonificación no se debió únicamente a la gestión científica y la implementación del interés público. La zonificación, en efecto, colectivizó los derechos de propiedad. La zona establecida en el código determinaba qué tipos de viviendas podían construirse, su tamaño, a veces incluso su apariencia exterior, y la densidad de los barrios. De manera similar, las zonas determinaron dónde podrían ubicarse las empresas. Las propuestas para desarrollar propiedades para usos no designados por el código de zonificación requirieron una enmienda al mapa o plan de zonificación. Se pretendía que el proceso de enmienda fuera engorroso y laborioso porque la presunción siempre estaba a favor del plan aprobado públicamente y en contra de modificaciones espontáneas basadas en la iniciativa individual.
Es difícil sobreestimar el detalle de un código de zonificación. Incluso las ciudades de 10.000 habitantes o menos pueden tener docenas de zonas, a menudo media docena o más dedicadas únicamente a tipos de vivienda. Pueden existir zonas separadas para negocios de vecindario, espacios de oficinas comerciales, tiendas minoristas de vecindario o centros comerciales regionales. Si bien algunas ciudades y pueblos han adoptado un “enfoque piramidal”, donde la base de usos aceptables se amplía a medida que la tierra se “subzonifica” (donde el desarrollo comercial e industrial representa zonas “más altas” para reflejar densidades más altas), muchas han adoptado zonas de “uso exclusivo” que especifican en detalle qué usos están permitidos. Si su uso propuesto (por ejemplo, un consultorio médico en el hogar o un servicio de preparación de impuestos) no figura como un uso permitido, es ilegal.
Una de las consecuencias de adoptar un código de zonificación es la politización implícita de todo uso de la tierra al convertirlo en una decisión comunitaria. La decisión de “abuelo” un uso (como su casa) es una decisión política, no basada en derechos de propiedad privada. De hecho, no existe ninguna propiedad individual exigible ni derecho civil al uso de la tierra bajo la zonificación; Los tribunales han confirmado habitualmente el derecho legal de las ciudades a rezonificar propiedades independientemente de los deseos de los propietarios individuales. Los ciudadanos pueden objetar como una cuestión de debido proceso, pero no pueden impugnar el contenido de la regulación en sí, que se presume sirve al bienestar general de la comunidad. La zonificación establece un derecho legal otorgado por el gobierno para usar la propiedad de maneras designadas.
Así, dos fuerzas condujeron a la rápida adopción de la zonificación en todo Estados Unidos en el siglo XX: la preocupación por el efecto molesto de los usos incompatibles de la tierra y el deseo político de controlar el desarrollo inmobiliario. Investigación del politólogo David Clingermayer, publicada en la revista académica Elección pública en 1993, encontró evidencia de que tanto las justificaciones del fracaso del mercado como del interés político eran importantes para comprender la expansión de la zonificación. La historia convencional se centra en las molestias y el “fracaso” del derecho consuetudinario. Edward Bassett, abogado y reformador de la ciudad de Nueva York, abogó por la primera ordenanza de zonificación para toda la ciudad del país cuando se erigió el icónico Equitable Building en Manhattan. El edificio era lo suficientemente alto como para bloquear la luz del sol hacia los edificios y propiedades vecinos, lo que provocó llamados para restringir el tamaño y la altura de los edificios. Una ordenanza de zonificación sería suficiente, dijo Bassett, inspirándose en la “división de distritos” al estilo europeo.
La segunda fuerza, sin embargo, puede haber sido igualmente importante, según Clingermayer. Es posible que las externalidades hayan motivado algunas acciones, pero los intereses económicos de los políticamente poderosos también estuvieron en juego. Los rascacielos que aparecían a lo largo de la elegante Quinta Avenida de Manhattan preocupaban a los pañeros de lujo, que no estaban entusiasmados con que sus clientes adinerados se mezclaran con los trabajadores inmigrantes de las fábricas clandestinas que trabajaban arduamente en los rascacielos. De modo que los propietarios de la Quinta Avenida utilizaron el recurso político de la zonificación para evitar la invasión de usos que consideraban “indeseables” o que podrían reducir el valor de sus propiedades.
La misma escena se desarrolló más tarde cerca de la zona industrial de Cleveland, Ohio. A la aldea suburbana de Euclid le preocupaba que el desarrollo industrial que irradiaba desde Cleveland invadiera el carácter principalmente residencial de su comunidad. Por eso promulgó una ordenanza de zonificación para impedir el desarrollo industrial. En una decisión histórica de 1926 de la Corte Suprema de los Estados Unidos, Pueblo de Euclid contra Ambler Realty Corp.la ordenanza de zonificación se confirmó como un ejercicio adecuado de los poderes policiales del gobierno local para proteger la salud y el bienestar general de la comunidad. Irónicamente, a raíz de la ordenanza de zonificación, la propiedad de Ambler Realty permaneció vacía hasta la Segunda Guerra Mundial, cuando General Motors construyó una fábrica de aviones para apoyar el esfuerzo bélico.
Incluso antes de que la Corte Suprema aprobara la zonificación, el gobierno federal estaba ocupado fomentándola como parte de un esfuerzo general para profesionalizar el control del desarrollo. Bassett ayudó al Departamento de Comercio de Estados Unidos (bajo la dirección de Herbert Hoover) a redactar un modelo de ordenanza de zonificación llamada Ley Estándar de Habilitación de Zonificación Estatal, que proporcionó un modelo para ciudades de todo el país. Clingermayer señala que durante la década de 1920 se imprimieron y distribuyeron 55.000 copias del informe. En 1930, 800 ciudades, pueblos y aldeas (que cubrían tres quintas partes de la población urbana del país) estaban gobernadas por algún tipo de ordenanza de zonificación.
Sin embargo, independientemente de la intención inicial, el efecto de la zonificación fue politizar completamente las decisiones sobre el uso de la tierra, como lo expresa el economista William Fischel en el clásico: Economía de la zonificación y el uso de la tierra. Esto no fue sorprendente: dado que la zonificación depende del control sobre los usos de la tierra más que del libre uso de la propiedad, la complejidad de los mapas de zonificación y el proceso de aprobación del desarrollo ha aumentado exponencialmente.
La primera ordenanza de zonificación de Euclid tenía seis distritos basados en clases de usos. En 2011, la aldea se había convertido en una ciudad de casi 50.000 residentes con 12 distritos de zonificación, incluidos seis residenciales, tres comerciales, dos industriales y un distrito universitario-institucional. El modesto control inicial del uso de la tierra rápidamente resultó ineficaz porque las democracias no son particularmente buenas para predecir el futuro. A medida que los usos de la tierra se volvieron más complejos y los impactos mismos se volvieron más difusos y difíciles de categorizar, la zonificación se volvió más estratificada y sofisticada, y las ciudades y los planificadores intentaron anticipar y acomodar más usos. La zonificación de Euclid es relativamente modesta según los estándares nacionales y del medio oeste. Los distritos de zonificación de San Antonio han crecido de 22 en 1938 a 30 en 1958 y 53 en 2009. La ciudad de Nueva York ha adoptado cientos de distritos de zonificación, incluidos diez residenciales, ocho comerciales (más superposiciones), tres manufactureros, docenas de distritos especiales, como designaciones de calles específicas para usos mixtos de suelo, y distritos ambientales como distritos con vistas panorámicas.
Para muchas ciudades, la zonificación se ha convertido en un ciclo interminable de adición…