En 2021, Portland se convirtió en la ciudad moderna más grande de Estados Unidos en poner fin a la llamada “zonificación unifamiliar”. Lo que sigue aquí es una historia de cómo el proyecto de relleno residencial podría haber muerto pero no lo hizo. Esta historia se desarrolló en colaboración con el Instituto Lincoln de Política de Tierras. Vea también nuestros 10 consejos para reformadores de zonificación, que sirven como un breve resumen de la narrativa a continuación.
Era enero de 2020. Uno de los economistas más respetados de Oregón miró a una multitud de 400 personas en la Cumbre Económica de Vivienda anual del estado y contó una historia familiar sobre la zonificación.
Mike Wilkerson, de la firma consultora ECONorthwest, mencionó algo que, según dijo, había sucedido la noche anterior: la primera audiencia del concejo municipal para el “Proyecto de relleno residencial” de Portland, una propuesta para legalizar hasta cuatro viviendas en casi cualquier lote residencial en la ciudad más grande del estado. “Había una fila de personas afuera de la puerta y los comentarios generalmente giraban en torno al carácter del vecindario, etcétera”, dijo Wilkerson.
Era una historia razonable de contar, una historia contada mil veces a lo largo de cien años de audiencias de zonificación en los Estados Unidos, Canadá y todo el mundo.
Pero Wilkerson estaba equivocado. De alguna manera, esta vez no había sido así.
El economista tenía razón acerca de la fila en la puerta del Ayuntamiento de Portland la noche anterior. Pero en la audiencia pública crucial para una de las reformas de zonificación de mayor alcance en la historia de Estados Unidos, la cola en la puerta estaba formada casi en su totalidad por personas que instaban a la ciudad a aprobarla.
Los defensores de la vivienda esperan en fila para inscribirse para dar testimonio sobre el Proyecto de Relleno Residencial en el Ayuntamiento de Portland, enero de 2020. (La comida, cortesía de Pizza to the Polls, también se ofreció a los opositores de la propuesta).
Wilkerson había estado tan seguro de que cualquier audiencia importante sobre reforma de zonificación siempre estaría dominada por activistas anti-vivienda que no se había molestado en comprobarlo.
Durante dos noches de audiencias en enero de 2020, los comentarios públicos en persona llegaron a 106 a favor de la reforma a favor de la vivienda y 30 en contra. A las docenas de personas que apoyaron se unieron desarrolladores de viviendas asequibles como Hacienda Community Development, defensores de viviendas estables como Cully Housing Action Team, ambientalistas como Sunrise PDX, defensores de la calidad de vida como AARP Oregon, grupos cívicos como la Coalición de Vecindarios del Noreste y reformadores del transporte como Oregon Walks.
El efecto en el concejo municipal de cuatro personas de Portland fue inmediato y decisivo. Dos comisionados alineados con la izquierda que habían estado negando públicamente su apoyo a la propuesta prácticamente la respaldaron en el acto, con la adición de nuevas enmiendas solicitadas por el testimonio a favor de la vivienda.
El resultado fue una reforma sin precedentes, que legalizó hasta cuatro viviendas por derecho en casi cualquier lote residencial en la 26ª ciudad más grande del país. También legalizó edificios de apartamentos de tres pisos con hasta seis viviendas en cualquier lote si al menos la mitad cumplía con los estándares de asequibilidad. Y Portland se convirtió en la quinta ciudad grande de EE. UU. en eliminar efectivamente los mandatos de estacionamiento residencial en toda la ciudad.
El tiempo dirá cuántas viviendas resultarán del Proyecto de Relleno Residencial de Portland. La proyección más optimista de Portland sobre el impacto a corto plazo es de 1.200 viviendas netas adicionales por año, suficiente para aumentar la producción anual de viviendas de la ciudad en aproximadamente un 20 por ciento. Un análisis externo realizado por economistas que trabajan con la organización nacional de defensa de la vivienda Up for Growth estimó que a largo plazo, el alquiler medio en Portland será un 12 por ciento más bajo de lo que habría sido sin la reforma, un ahorro anual de $3,000 para el inquilino promedio.
Independientemente de lo que se construya o no, no hay duda de que el improbable viaje de cinco años de esta reforma hasta su aprobación ofrece lecciones políticas para ciudades similares que buscan cambios de zonificación y políticas.
El Proyecto de Relleno Residencial es un proyecto que fácilmente podría haber muerto en ocho ocasiones distintas, pero nunca lo hizo.
Esta es la historia de lo que fue necesario y de quién fue necesario para darle nueve vidas a una buena idea.
Muerte #1: La propuesta ni siquiera se desarrolla
Impedido por una campaña NIMBY que fue revertida
Quizás la forma más fácil de que la reforma de Portland hubiera fracasado hubiera sido que corriera el mismo destino que casi todas las demás reformas potenciales de zonificación de baja densidad durante los últimos 50 años: tal vez nunca hubiera existido.
El hecho de que lo haya hecho es gracias a una campaña de NIMBY contra el relleno inmobiliario y a un puñado de partidarios del relleno dentro y fuera del gobierno de la ciudad que convirtieron esa campaña en la Caja de Pandora.
Portland, Oregón, había sido un centro regional de una economía de extracción de recursos cada vez más menguante desde la década de 1950 hasta finales de la década de 1980, cuando comenzó una larga tendencia de crecimiento demográfico impulsada por la migración.
En 2009 y 2010, la tasa de viviendas vacantes en alquiler en el área metropolitana de Portland ya era más baja que cualquier otra en el país, según estimaciones del censo. En 2011 y 2013 ocupó el segundo lugar en Estados Unidos. Y en 2009, 2010 y 2011, el área metropolitana de Portland (como la mayoría de las demás en todo el país) agregó muy pocas viviendas nuevas. Esto significó que cuando una cantidad significativa de dinero y nuevos empleos comenzaron a llegar al área de Portland en 2013, la región estaba preparada para un enorme aumento en los precios de las viviendas.
De 2013 a 2018, el alquiler medio real de Portland aumentó un 29 por ciento, un costo anual adicional de $3,120 para el inquilino medio. En el mismo período, los precios medios reales de las viviendas aumentaron un 46 por ciento, 146.000 dólares adicionales. En 2015, un estudio de la ciudad encontró que ya no había un solo vecindario en Portland donde el hogar promedio de negros o nativos americanos en el área pudiera pagar los costos de ser propietario de una casa promedio. Al año siguiente, esto también sucedió en el caso de los hogares promedio de latinos, personas mayores y madres solteras.
Ese aumento de los precios de las viviendas, a su vez, impulsó otras dos tendencias: un aumento en las demoliciones y renovaciones de edificios de una sola unidad; y una ola simultánea de nuevos apartamentos de uso mixto construidos a lo largo de calles comerciales que habían sido divididas en zonas para edificios de apartamentos de cuatro a seis pisos.
Todos estos cambios llevaron a un aumento de la actividad en dos organizaciones de base, en su mayoría no relacionadas, a partir de 2014. Una, opuesta a los aumentos de alquileres, fue dirigida por inquilinos que se reunieron en un grupo de Facebook llamado “PDX Renters Unite”. El otro, opuesto a las nuevas construcciones en los barrios más caros de la ciudad, fue liderado por propietarios que se reunieron en un grupo de Facebook llamado «Stop Demolishing Portland».
Fue el grupo de propietarios el primero en encontrar oídos algo comprensivos en el Ayuntamiento. El alcalde Charlie Hales, que supervisó directamente la oficina de planificación de la ciudad, comenzó a hablar con los planificadores en 2015 sobre lo que se debía hacer.
Pero los principales planificadores de la ciudad simplemente no estaban de acuerdo en que las demoliciones de antiguas viviendas unifamiliares fueran, en sí mismas, un gran problema.
“Una ciudad necesita reinvertir en su parque de viviendas”, dice Joe Zehnder, quien supervisó la planificación a largo plazo de la ciudad durante todo el proyecto. «Tener reinversión, incluso si eso implica demolición, no es inherentemente algo malo».
Después de meses de tratar de evitar preguntas sobre cómo responder a las quejas de los propietarios, dice Zehnder, el personal de planificación de la ciudad “giró”. Zehnder y su jefa, Susan Anderson, presentaron a Hales una propuesta de rezonificación que consideraría no sólo las quejas sobre las casas nuevas grandes (McMansions, las llamaban algunos), sino también propuestas para permitir más opciones de viviendas pequeñas, como dúplex y triplex, en áreas de baja densidad.
Joe Zehnder, planificador jefe de la Oficina de Planificación y Sostenibilidad de Portland, afuera de su casa en Portland. Derechos de autor de la foto Kayla Brock para .
Había una lógica en ello. En una ciudad de riqueza creciente, la zonificación independiente de una sola unidad canalizó el capital y el desarrollo hacia un solo producto: las mansiones. Al poner fin a la zonificación unifamiliar, la ciudad podría canalizar la inversión privada hacia viviendas adosadas más pequeñas.
El año anterior, Zehnder había recibido una carta de una coalición de grupos de interés pidiendo varios ajustes a las reglas para las cabañas en el patio trasero y las divisiones internas de casas grandes en múltiples unidades más pequeñas. Él y Anderson lo vieron como una posible forma de avanzar en los objetivos de la ciudad de reducción de carbono y aumento de la oferta de viviendas.
«Sabíamos que también necesitábamos sacar más provecho de las zonas unifamiliares», dice Zehnder. «Sabía que esas voces estaban presentes y esta era una oportunidad».
Muerte #2: Los defensores del infill no se organizan temprano
Impedido por un asistente del alcalde y un puñado de defensores
El discurso de Zehnder y Anderson funcionó. Pero incluso cuando lo propusieron, dice Zehnder, sabía que cualquier cambio en vecindarios relativamente ricos y dominados por propietarios sería una pelea colosal.
«Todo lo importante requiere un juego externo o simplemente no llegará a la meta», dice Zehnder, basándose en su experiencia como planificador en Baltimore y Chicago. «Pero hombre, esto iba más allá de un juego externo. Este era un nivel diferente… No veía cómo llegarías allí».
Alguien de la oficina del alcalde de Portland lo hizo. Jackie Dingfelder, directora de políticas del alcalde Hales, empezó a pensar en la política de reforma de zonificación en barrios acomodados.
En abril de 2015, tres meses antes de que se seleccionara un comité asesor ciudadano, Dingfelder convocó a una reunión con algunas personas que pensó que podrían querer comenzar a construir el “juego externo” (una campaña de promoción política que no era parte del gobierno de la ciudad) para lo que entonces era la noción descabellada de una reforma importante en las zonas de baja densidad.
Jackie Dingfielder, ex directora de políticas del alcalde Charlie Hales, afuera de su casa. Derechos de autor de la foto Kayla Brock para .
Dingfelder, ex defensora ambiental en la legislatura estatal con un título propio en planificación, recorría cinco millas en bicicleta hasta el Ayuntamiento todas las mañanas de los días laborables desde una casa de 1924 en el vecindario de Rose City Park. Desde el año en que se construyó, su propio vecindario había sido un centro de resistencia liderada por los propietarios incluso a viviendas de densidad media.
“Los oponentes te atacarán”, dice en una entrevista de 2020. «Esto no puede venir desde arriba. Tiene que ser algo que la comunidad apoye».
Tres de las personas que acudieron a la oficina de Dingfelder eran miembros de la junta directiva de uno de sus antiguos aliados legislativos, la organización sin fines de lucro 1000 Friends of Oregon: la profesora de planificación de la Universidad Estatal de Portland, la Dra. Lisa Bates, el consultor de planificación Nolan Lienhart y el empresario de vehículos compartidos Steve Gutmann. El cuarto era alguien a quien habían invitado, un desarrollador de proyectos de vivienda a pequeña escala llamado Eli Spevak.
Spevak había desarrollado una carrera en la industria de viviendas asequibles de Portland, trabajando para Habitat for Humanity y luego como consultor técnico para otros proyectos de propiedad de viviendas asequibles. En el camino, había comenzado a armar sus propios pequeños proyectos a tasa de mercado y de ingresos mixtos.
“Lo que me motivó a ser promotor fue simplemente tratar de crear buenas viviendas para mí y mis amigos”, dice Spevak.
Spevak se mudó a su primer proyecto, un sixplex renovado, en 2004. Una de sus vecinas, Amy Stork, le presentó divertidos paseos en bicicleta en grupo con temas cívicos. Molesto por los recorridos en automóvil de alto perfil por casas enormes promocionadas como “verdes”, Spevak comenzó a dirigir paseos en bicicleta para observar casas pequeñas alrededor de Portland.
En medio de una beca de 2014 para estudiar el potencial de las casas pequeñas, Spevak había escrito y reunido firmas para la carta que Zehnder…